아래 논문은 대한변호사협회 형사전문변호사 (대구 성범죄 등 형사사건 전문) 천주현 박사의 논문으로써, 대구지방변호사회 회지인 「형평과 정의」 제33집(2018년)에 수록된 것입니다.

수사권 조정안에 대한 각계 입장 연구

천 주 현(*)

1. 현행 수사체계

가. 수사개시 및 수사지휘권

검사는 범죄의 혐의 있다고 사료하는 때에는 범인, 범죄사실과 증거를 수사하여야 하고(형사소송법 제195조, 이하 ‘형사소송법’을 ‘법’이라 한다), 수사관, 경무관, 총경, 경정, 경감, 경위는 사법경찰관으로서 모든 수사에 관하여 검사의 지휘를 받는다(법 제196조 제1항). 이 규정에 따라 검사는 완전한 수사권을, 사법경찰관은 검사의 수사지휘를 받는 불완전한 수사권을 갖게 된다. 사법경찰관리는 검사의 지휘가 있는 때에는 이에 따라야 하고, 검사의 지휘에 관한 구체적 사항은 대통령령으로 정하며(동조 제3항), 그에 따라 제정된 것이 ‘검사의 사법경찰관리에 대한 수사지휘 및 사법경찰관리의 수사준칙에 관한 규정’이다. 경사, 경장, 순경은 사법경찰리로서 수사의 보조를 하여야 하므로, 이들 사법경찰관리도 독립적 수사권한이 없음은 같다(동조 제5항).

검사의 지휘사항으로는 입건지휘, 송치 전 지휘, 수사중단 및 송치지휘, 송치 이후 보완지휘, 송치 후 계속수사 지휘, 검사 수사사건 지휘, 신병지휘 및 영장보완지휘, 석방지휘, 압수물 지휘, 긴급통신제한조치 지휘, 변사자 검시지휘, 소재수사 지휘 등이 있다.

정당한 수사지휘에도 불구하고 경정 이하의 사법경찰관리가 직무 집행과 관련하여 부당한 행위를 하는 경우 지방검찰청 검사장은 해당 사건의 수사 중지를 명하고, 임용권자에게 그 사법경찰관리의 교체임용을 요구할 수 있고, 이 요구를 받은 임용권자는 정당한 사유가 없으면 교체임용을 하여야 한다(검찰청법 제54조).

한편 사법경찰관은 범죄의 혐의가 있다고 인식하는 때에는 범인, 범죄사실과 증거에 관하여 수사를 개시ㆍ진행하여야 하므로, 자율적 수사개시권을 보장받고 있다(법 제196조 제2항). 이 조항이 신설되자 당시 검찰은 강력히 반발했다.(각주 1)

사법경찰관의 수사개시권과 사법경찰관에 대한 검사의 수사지휘권을 명시한 것은 2011. 7. 18. 개정 형사소송법(법률 제10864호, 시행 2012. 1. 1.)이다. 다만 사법경찰관리는 범죄수사와 관련하여 소관 검사가 직무상 내린 명령에 복종하여야 한다고 규정한 검찰청법 제53조의 내용은 2011. 7. 18. 동법 개정으로 삭제되었다.

나. 강제수사권

강제수사의 영역에서는 검사의 사법경찰관에 대한 수사통제권이 절대적이어서, 경찰은 검사와 법관을 차례로 설득한 경우에만 체포ㆍ구속영장, 압수ㆍ수색영장을 발부받아 본격적인 강제수사를 할 수 있다. 체포ㆍ구속, 압수ㆍ수색과 관련한 경찰의 불만은 영장청구권이 없어서 제대로 수사할 수 없다는 것이다.

제4차 개정 헌법([시행 1960. 11. 29.] [헌법 제5호, 1960. 11. 29., 일부개정])은 제9조 제2문에서 “체포, 구금, 수색에는 법관의 영장이 있어야 한다. 단, 범죄의 현행범인의 도피 또는 증거인멸의 염려가 있을 때에는 수사기관은 법률의 정하는 바에 의하여 사후에 영장의 교부를 청구할 수 있다.”라고만 규정하여 수사기관이 영장을 청구할 수 있도록 하였으나, 제5차 개정 헌법([시행 1963. 12. 17.] [헌법 제6호, 1962. 12. 26., 전부개정])은 제10조 제3항에서 “체포·구금·수색·압수에는 검찰관의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. 다만, 현행범인인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증거인멸의 염려가 있을 때에는 사후에 영장을 청구할 수 있다.”라고 하여 검사(검찰관)만이 영장을 청구할 수 있도록 하여 오늘에 이르렀다.

<현행 헌법>

제12조 제3항 체포·구속·압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. 다만, 현행범인인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증거인멸의 염려가 있을 때에는 사후에 영장을 청구할 수 있다.

제16조 모든 국민은 주거의 자유를 침해받지 아니한다. 주거에 대한 압수나 수색을 할 때에는 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.

한편 2018. 3. 20. 청와대가 일부 공개한 대통령 개헌안에는 ‘검사의 영장청구권 조항 삭제’가 포함돼 있다.(각주 3)

(1) 체포, 구속

가) 영장체포

피의자가 죄를 범하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고, 정당한 이유 없이 법 제200조의 규정에 의한 출석요구에 응하지 아니하거나 응하지 아니할 우려가 있는 때에는 검사는 관할 지방법원판사에게 청구하여 체포영장을 발부받아 피의자를 체포할 수 있으나, 사법경찰관은 검사에게 신청하여 검사의 청구로 관할지방법원판사의 체포영장을 발부받아 피의자를 체포할 수 있을 뿐이다(법 제200조의2 제1항).

나) 긴급체포

검사 또는 사법경찰관은 피의자가 사형ㆍ무기 또는 장기 3년 이상의 징역이나 금고에 해당하는 죄를 범하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고, 증거인멸 염려, 도망 또는 도망우려 사유가 있는 경우에 긴급을 요하여 지방법원판사의 체포영장을 받을 수 없는 때에는 그 사유를 알리고 영장 없이 피의자를 체포할 수 있으나, 이 경우에도 사법경찰관은 긴급체포에 대하여 즉시 검사의 승인을 얻어야 하고(법 제200조의3 제1항, 제2항), 사법경찰관이 긴급체포한 피의자에 대하여 구속영장을 신청하지 아니하고 석방한 경우라도 즉시 검사에게 보고해야 한다(동조 제6항).

긴급체포한 피의자를 구속하고자 할 때에는 검사는 지체 없이 관할지방법원판사에게 구속영장을 청구할 수 있으나, 사법경찰관은 독립하여 법원에 구속영장을 청구할 수 없고 검사에게 신청할 수 있을 뿐이다(법 제200조의4 제1항).

다) 현행범체포

사법경찰관은 현행범체포를 자유로이 할 수 있으나(법 제212조), 현행범으로 체포한 피의자를 구속하고자 할 때에는 체포한 때부터 48시간 이내에 검사가 구속영장을 청구하여야 하고(제213조의2, 제200조의2 제5항), 사법경찰관은 검사에게 구속영장을 신청할 수 있을 뿐이다.

라) 사전구속

미체포 피의자에 대하여 사전구속영장을 청구하려는 경우 검사는 영장청구권이 있는 반면 사법경찰관은 검사에게 신청하여 검사가 청구하게 되므로, 사경은 검사에 비해 인신강제수사에서 후순위 또는 보조작용만 하고 있다(법 제201조). 따라서 구속전피의자심문(영장실질심사) 기일에 구속사유를 소명하고 의견을 개진할 권한 역시 사법경찰관에게 있지 않고 검사에게 있으며(법 제201조의2 제4항), 체포ㆍ구속적부심 기일진행도 같다(법 제214조의2 제9항).

마) 구속취소, 구속집행정지

일단 구속된 피의자라도 구속사유가 없거나 소멸된 때에는 검사는 법원에 구속취소를 청구할 수 있고(법 제209조, 제93조), 검사 자신의 직권에 의하여도 구속을 취소할 수 있다(법 제204조, 검찰사건사무규칙 제50조, 제28조). 사법경찰관은 검사에게 구속취소를 신청할 수 있을 뿐 자신이 구속취소청구권자가 될 수는 없다(법 제209조, 제93조, 검찰사건사무규칙 제50조, 제28조). 또 구속집행정지결정과 관련하여 검사에게는 의견개진권이 원칙적으로 있는 반면(법 제200조의6, 제101조 제1항, 제2항) 사법경찰관은 법원에 그러한 의견을 개진할 권한이 없다.

(2) 압수, 수색, 검증

영장주의가 적용되는 원칙적 사건에서, 검사는 범죄수사에 필요한 때에는 피의자가 죄를 범하였다고 의심할 만한 정황이 있고 해당 사건과 관계가 있다고 인정할 수 있는 것에 한정하여 지방법원판사에게 청구하여 발부받은 영장에 의하여 압수, 수색 또는 검증을 할 수 있는 반면, 사법경찰관은 검사에게 신청하여 검사의 청구로 지방법원판사가 발부한 영장에 의하여 압수, 수색 또는 검증을 할 수 있을 뿐이다(법 제215조 제1항, 제2항).

또 일단 압수된 물건이라 하더라도 검사는 사본을 확보한 경우 등 압수를 계속할 필요가 없다고 인정되는 압수물 및 증거에 사용할 압수물에 대하여 공소제기 전이라도 소유자, 소지자, 보관자 또는 제출인의 청구가 있는 때에는 환부 또는 가환부할 수 있으나(법 제218조의2 제1항), 사법경찰관은 압수물의 환부ㆍ가환부와 관련하여 검사의 지휘를 받아야 한다(동조 제4항).

(3) 통신제한조치

가) 범죄수사를 위한 통신제한조치

검사(군검사를 포함한다. 이하 같다)는 통신비밀보호법 제5조 제1항(각주 4)의 요건이 구비된 경우에는 법원(軍事法院을 포함한다. 이하 같다)에 대하여 각 피의자별 또는 각 피내사자별로 통신제한조치를 허가하여 줄 것을 청구할 수 있고, 사법경찰관(軍司法警察官을 포함한다. 이하 같다)은 제5조 제1항의 요건이 구비된 경우에는 검사에 대하여 각 피의자별 또는 각 피내사자별로 통신제한조치에 대한 허가를 신청하고, 검사는 법원에 대하여 그 허가를 청구할 수 있다(통신비밀보호법 제6조 제1항, 제2항).

나) 긴급통신제한조치

검사, 사법경찰관 또는 정보수사기관의 장은 국가안보를 위협하는 음모행위, 직접적인 사망이나 심각한 상해의 위험을 야기할 수 있는 범죄 또는 조직범죄 등 중대한 범죄의 계획이나 실행 등 긴박한 상황에 있고 통신비밀보호법 제5조 제1항 또는 제7조 제1항 제1호의 규정에 의한 요건을 구비한 자에 대하여 제6조 또는 제7조 제1항 및 제3항의 규정에 의한 절차를 거칠 수 없는 긴급한 사유가 있는 때에는 법원의 허가 없이 통신제한조치를 할 수 있으나, 이 경우 검사, 사법경찰관 또는 정보수사기관의 장은 긴급통신제한조치의 집행착수 후 지체 없이 제6조 및 제7조 제3항의 규정에 의하여 법원에 허가청구를 하여야 하며, 그 긴급통신제한조치를 한 때부터 36시간 이내에 법원의 허가를 받지 못한 때에는 즉시 이를 중지하여야 한다(통신비밀보호법 제8조 제1항, 제2항). 사법경찰관이 긴급통신제한조치를 할 경우에는 미리 검사의 지휘를 받아야 하고, 다만, 특히 급속을 요하여 미리 지휘를 받을 수 없는 사유가 있는 경우에는 긴급통신제한조치의 집행착수 후 지체 없이 검사의 승인을 얻어야 한다(동조 제3항).

다. 수사종결권

사법경찰관은 범죄를 수사한 때에는 관계 서류와 증거물을 지체 없이 검사에게 송부하여야 하고, 이를 사경의 송치의무라고 한다(법 제196조 제4항). 이에 따라 사법경찰관은 수사의 종결권한이 없고, 일단 수사를 하였으면 모든 수사관계서류와 증거물은 검사에게 송치함으로써 최종처분에 대한 전권은 검사에게 있게 된다.

사법경찰관이 고소 또는 고발을 받은 때에도 신속히 조사하여 관계서류와 증거물을 검사에게 송부하여야 하고, 수사를 자체적으로 종결할 수 없다(법 제238조). 심지어 경찰관이 고소의 취소를 접수한 때라도 신속히 고소취소서류를 검사에게 송부하여야 한다(법 제239조, 제238조, 범죄수사규칙 제50조).

라. 소결

결국 경찰은 수사의 세계에서 좀체 독립행위를 할 수 없는, 자존심 상하는 상태에 놓여 있다. 시대가 변했고, 검사는 권한을 남용했으니 수사권 조정은 당연하다는 것이 찬성론의 입장이다.

2. 수사권 조정안의 주요 내용

2018. 6. 21. 정부서울청사 별관에서 이낙연 국무총리, 김부겸 행정안전부 장관, 박상기 법무부 장관, 조국 청와대 민정수석이 검ㆍ경 수사권 조정 합의안을 발표하였고, 현재 입법 작용은 국회에서 진행 중이다. 수사권 조정안이 국회에서 처리되는 것은 2011년 경찰 독자 수사개시권 부여 이후 7년 만이다.(각주 5)

과거와 달리 이번 정부합의안에서 새롭게 등장한 내용은 수사지휘권 폐지, 경찰의 1차 수사종결권이다. 이 안이 국회에서 입법될 경우 이제 경찰은 1차 수사권과 1차 수사종결권을 갖게 된다.

이번 정부의 수사권조정안은 경찰과 검찰을 수직관계가 아닌 대등한 관계로 만드는 것을 골자로 한다.(각주 6) 그렇다면 검찰의 수사지휘권 폐지는 당연하다. 또 경찰에게 1차 수사권을 주고, 수사권의 내용 속에는 수사종결권도 포함되게 된다. 경찰은 모든 수사를 1차적으로 할 수 있고, 기소ㆍ불기소를 판단할 수 있으므로 고소ㆍ고발 사건의 접수와 처리도 경찰 몫이 되었다(부패, 경제, 선거사건 등 검찰 직수사 영역 제외). 검찰 직고소 사건의 처리과정도 같다. 검찰은 수사과정에서 송치 전 또는 영장신청 전에는 과거와 같이 세세한 수사지휘를 할 수 없고, 가장 앞선 단계라 하더라도 앞으로는 영장청구 단계에 가야 비로소 경찰을 통제할 수 있게 된다. 경찰은 검사의 영장지휘에 불만이 있을 경우 고등검찰청 영장심의위원회에 이의할 수 있고, 위원회는 중립적 외부인사로 구성된다.

경찰에 수사종결권을 부여하고, 송치 전 또는 영장신청 전 검찰 수사지휘권을 폐지하게 되어 경찰수사권이 강화되었다. 이에 대한 통제(統制)방법으로, 기소(起訴)의견으로 송치된 사건에 대해 검사의 직접수사권 행사, 보완수사 요구및 정당한 이유 없이 불응 시 직무배제ㆍ징계 요구, 불기소(不起訴)로 경찰이 종결한 사건에 대해 검찰에 불송치결정문과 수사기록등본 송부, 당사자 이의 시 검찰로의 사건송치제도를 두고 있다. 불송치결정문과 기록등본을 송부받은 검사는 불송치 결정이 위법ㆍ부당하다고 판단되면 재수사를 요구할 수 있다. 영장지휘(각주 7)를 제외하고는 사후적 통제권을 갖게 된 것이다. 한편 자치경찰제를 도입해 사법경찰과 행정경찰을 분리하겠다는 내용도 있다. 2019년부터 서울, 세종, 제주 등에서 자치경찰을 시범 실시하고, 문재인 대통령 임기 내 전국적으로 실시키로 하였다.(각주 8) 자치경찰제를 실시하고 있는 대표적 국가로 미국, 영국, 프랑스, 일본이 있다. 그리고 경찰대를 전면 개혁하겠다는 내용도 포함됐다.

검찰은 부패, 경찰ㆍ공수처 검사 및 직원의 비리, 경제ㆍ금융, 공직자범죄, 선거범죄 등 특수사건에 대해 직접 수사권을 갖게 된다. 검찰의 직접수사 범위에서 조직폭력, 마약범죄는 빠져 있는 관계로 장래 강력부가 폐지될 가능성이 있다. 강력부는 부패범죄특별수사부와 함께 대표적 인지수사 부서였다. 조폭ㆍ마약 범죄에 대한 인지수사 기능을 내려놓겠다고 제안한 것이 검찰이라는 점에서 뜻밖이고, 일선 검사들이 총장에게 서운함을 토로했다고 한다.(각주 9)

동일 사건을 검찰과 경찰 양쪽이 수사한 경우 검사에게 우선적 수사권이 있고, 다만 경찰이 영장에 의한 강제처분에 착수하였다면 영장기재범죄사실에 대해 경찰이 우선권을 갖는다. 향후 검찰이 특수사건을 수사하는 과정에서 권한을 남용할 것을 대비해 고위공직자범죄수사처를 설치하게 된다.

한편 사건 당사자는 경찰조사 과정에서 인권침해, 법령위반, 현저한 수사권 남용이 발생한 경우 검사에게 이를 신고할 수 있고, 경찰은 조사 시 피의자에게 이러한 신고방식을 고지해야 한다. 신고를 받은 검찰은 경찰에 시정 및 징계 요구, 사건 송치를 요구할 수 있다.(각주 10)

3. 각계 입장

가. 검찰

1) 검찰청

가) 정부의 조정안에 대해 별도의 공식 입장을 내놓지 않았다. 다만 조직 내부에서는 경찰의 수사권만 확대하고 이를 통제할 수 있는 실효적 방안이 없다는 불만이 제기되었다고 한다.(각주 11)

나) 한편 정부 조정안 완성 전 검찰이 청와대에 제출한 수사권 조정 의견서에서 검찰은, “우리나라 경찰은 민주국가에서 유례를 찾기 어려운 ‘중앙집권적 단일조직의 국가경찰체계’를 바탕으로 치안, 정보, 보안, 경비, 교통 등을 독점하고 수사와 정보를 모두 담당하는 거대 권력기관”, “수사권조정만 선행되고 자치경찰제는 형식적으로 추진된다면 이는 민주주의 후퇴를 초래하는 ‘경찰국가’로 회귀하는 것을 의미한다.”고 우려를 표했다. 나아가 검찰은 같은 의견서에서 “경찰이 사건을 자체 종결할 수 있게 되면, 경찰수사권이 남용되거나 실체진실이 암장될 위험이 많다.”며 경찰이 혐의없음으로 송치한 사건을 검찰이 보완수사로 시정한 사례를 열거하였다. 또 2011년 이후 경찰 수사기간이 3개월 초과로 장기화된 사건이 173% 증가하였다거나 경찰 인지사건이 검찰에서 불기소 처분된 인원이 64% 증가했다는 통계와 그래프를 제출하기도 했다.(각주 12)

2) 문무일 검찰총장

가) 문 총장은 2017. 7. 23. 총장 후보자 인사청문회에서는 ‘수사권 경찰, 기소권 검찰’ 의견에 반대하면서 “수사와 기소는 성질상 분리할 수 없는 것”(각주 13)이라고 하여 검찰의 직접수사ㆍ특별수사 기능 유지를 주장하였지만,(각주 14) 이후 2017. 10. 17.에는 수사권 조정 관련 내부 TF 구성 방침을 밝히면서 “수사권 조정은 어떤 방식으로든 진행하는 것이 국민의 뜻에 부합”한다며 한 걸음 물러섰다.(각주 15)

나) 이후 청와대의 권력기관 개혁안 발표(2018. 1. 14.) 직후인 같은 해 1. 17. 문 총장은 국회의원회관에서, “국민의 기본권을 보호하고 동시에 공동체를 보호하는, 효율성도 높이는 차원의 수사권 조정이 이뤄져야 한다.” “과거 노태우 정부에서 ‘범죄와의 전쟁’을 진행하면서 검찰이 1차 수사로 대거 진출하다 보니 검찰과 경찰이 구별이 안 될 정도가 됐다. 검찰이 자발적으로 1차 수사영역에서 철수했어야 하는데 그러지 못해 문제가 됐다. 다만 검찰이 현재 진행하고 있는 수사는 검찰이 좀 더 할 수밖에 없다. 한편 자치경찰은 생활밀착형이 되어서 민주적 통제를, 국가경찰은 사법적 통제를 받아야 한다.”는 입장을 밝혔다.(각주 16)

다) 문 총장은 이후에도 검사의 통제가 폐지되면 경찰의 인권침해 위험성이 커진다고 경고했다(2018. 3. 13.).(각주 17)

라) 영장과 관련하여서는, 2018. 2. 8. 법무ㆍ검찰개혁위원회가 영장심사권은 그대로 검찰이 유지하는 것으로 권고안을 발표한 후 문 총장도 같은 해 3. 29. 검사의 영장심사제는 꼭 유지돼야 하고,(각주 18) 검찰 패싱은 바람직하지 않다고 하였다. 2018. 6. 15. 문 총장이 문 대통령과 독대하면서 검찰의 반발기류를 전달한 며칠 후인 6. 18. 문 총장은 수사 효율성보다 적법성이 중요하다고 거듭 강조함으로써(각주 19)(수사지휘와) 독점적 영장청구(심사)를 포기할 수 없음을 내비쳤다. 실제 2018. 6. 21. 정부는 ‘검경 수사권 조정 합의문’을 통해 “수사는 경찰, 검찰은 통제”라는 내용을 상세히 발표함으로써(각주 20) 통제권의 중요성과 관련해 문 총장의 의견을 상당부분 존중하였다.

마) 조정안 발표 직후 문 총장은 “검찰개혁ㆍ수사권조정의 필요성이 강조돼 온 과정을 잘 알고 있다. 어떠한 경우에도 범죄로부터 공동체를 방어하고 국민의 기본권을 보호하는 데 공백이 발생하지 않도록 문명국가다운 형사사법체계를 새로 구축해야 한다.”고 하여,(각주 21) 사실상 수용 입장으로 평가되었다.(각주 22)

바) 정부 합의안에 대해 일부 동의한 부분이 있지만, 동의하지 못한 부분이 더 많다(2018. 10. 25. 대검찰청 국정감사 시).(각주 23)

사) 검찰 직접 인지수사를 줄이고, 형사부 기능을 강화하겠다.(각주 24)

3) 대검 관계자

경찰 수사에 대한 통제권한이 제 역할을 못하게 되면 경찰이 부실한 수사를 하더라도 검찰도 책임을 회피하기 위해 문제를 제기하지 않게 될 가능성이 커지고, 그 피해는 국민이 부담하게 될 것이다.(각주 25)

4) 일선 검사

가) 그간 언론보도에서 나왔던 내용과 크게 다르지 않았다. 지금도 경찰이 1차 수사 단계에서 송치 전에는 수사지휘를 받지 않고 있다. 송치 전 수사지휘 폐지는 그런 면에서는 현 상태가 유지되는 정도다.(각주 26)

나) 경찰권한은 막강해졌지만 검찰의 견제장치는 실효성이 없다. 수사지휘권이 있는 지금도 수사방향을 놓고 검경 갈등이 있는데 지휘권이 박탈된 상태에서 보완수사요구를 한다고 경찰이 따르겠느냐.(각주 27) 사법통제를 하지 말라는 건 검찰 본래의 기능을 인정하지 않는 것과 다름없다.(각주 28)

다) 지금도 경찰이 내사라는 핑계로 자체 종결하는 사건들이 많다. 경찰에 수사종결권을 부여한 것은 그런 점을 반영한 것 같다. 또 경찰이 사건을 불기소 종결해도 사건기록등본 등을 검찰에 보내게 돼 있기 때문에 검찰은 현재 고등검찰청이 하고 있는 항고 여부를 따지는 일을 하게 될 것으로 보인다. 결국 어떻게 운영하느냐가 문제다.(각주 29)

라) 검찰이 모든 사건을 송치받아 기소 여부를 판단하는 것과, 경찰의 기소의견 사건만 송치받고 불기소하기로 결정한 사건은 기록만 검토하는 것은 질적으로 다를 수밖에 없다. 지난해 기준으로 경찰이 불기소 의견으로 검찰에 송치한 사건이 전체 송치사건 중 40%인데, 정부안대로 되면 행정기관인 경찰이 사법기관이 되는 유례없는 일이 발생하는 셈이다.(각주 30)

마) 중요한 유죄 증거를 제외하고 무혐의 증거만 적힌 불송치결정문을 보내오면 검사가 그 기록만 보고는 뭐가 잘못됐는지 알 수 없다. 깜깜이 수사가 우려된다.(각주 31)

바) 행정경찰, 사법경찰이 나누어지지 않은 상태에서, 경찰은 검찰 수사지휘도 받지 않고 수사종결권도 가져가게 됐다. 사법경찰관이 아닌데도 전체 사건의 98%에 달하는 경찰 사건을 실질적으로 좌지우지할 수 있는 경찰청장에게 지나치게 큰 권한이 집중될 것이 뻔하다. 신설한다는 국가수사본부가 어떻게 경찰청장의 지휘를 받지 않도록 할 것인지는 매우 중요한 문제임에도 아무런 언급이 없다.(각주 32)

사) 테러사건이 터져도 검찰은 경찰이 영장을 신청하기 전까지 관여할 수 없게 되므로, 죄목으로 검찰 직접수사를 구분하는 것은 위험한 발상이다.(각주 33)

아) 민생범죄는 피해자의 의지에 관계없이 경찰이 전담하게 된다. 이는 서민 피해와 맞물리는 문제여서 경찰수사를 감시하는 장치가 마련돼야 한다.(각주 34)

자) 사건송치 이후 검찰이 보완수사를 요구할 수 있다고 해도 이미 중요 자료가 없어지고 증거인멸이 된 상황에서 얼마나 제대로 된 수사가 가능할지 의문이다.(각주 35)

차) 조정안에 따른 보완수사 요구권은 실효성이 없다. 보완수사 요구권은 1948년 미군정 때 한 차례 도입된 적이 있는 제도인데, 당시에도 검찰 요구대로 보완수사가 이뤄지지 않아 폐지되었고 이후 검찰의 수사지휘권 제도가 도입된 것이다. 검찰이 보완수사를 요구하더라도 경찰은 정당한 이유만 대면 요구를 거부할 수 있게 되는데, 정당한 이유는 불명확한 개념이어서 경찰 수사를 통제할 방법으로는 적절하지 않다. 또한 정당한 이유 없이 보완수사요구를 거부할 경우 검찰이 해당 경찰에 대해 직무배제 및 징계를 요구할 수 있도록 한 것도 실효성이 없다. 나아가 수사권조정 합의문 어디에도 직무배제나 징계요구권에 대한 구체적 기준이 보이지 않아서 검찰의 요구에도 불구하고 경찰이 징계사유가 없다고 판단할 경우 도리가 없다.(각주 36)

카) 읽다가 속이 답답해져서 던져버렸다. 형사부에 있다 보면 송치 뒤 경찰에 보강수사 지휘를 해도 시간만 끌고 말은 듣지 않을 때 가장 답답하다. 검찰 수사지휘에 반발하면 경찰 내에선 오히려 미담 사례로 소개되고 영웅 대접까지 받는 분위기에서 당연한 일이다. 상황이 이런데도 이번 합의문을 보면 경찰이 검찰의 보완수사 요구를 따르지 않아도 법령위반, 인권침해, 현저한 수사권 남용 등으로 징계사유를 제한해 사실상 징계할 수 없도록 하고 있다. 효율적으로 수사가 될 수 있게 수사권 조정이 이뤄져야 하는데 아쉽다.(각주 37)

타) 그간 문제가 됐던노무현 전 대통령 수사 등은 대부분 특수부에서 했던 것들이다. 특수부를 포함해 모든 인지수사를 폐지하고 수사지휘에 집중하는 것도 아니고, 강력부의 인지수사 기능만 폐지한다고 해서 지금까지 제기됐던 문제들이 해결된다고 보이지 않는다.(각주 38)

파) 국민이 원하는 방향으로 검경수사권 조정이 이뤄져야 하고, 철저한 수사지휘가 보장된다면 검찰이 인지수사 기능을 내려놓아야 한다는 점도 받아들인다. 그런 점에서 강력부가 인지수사를 못하게 돼도 불만은 없다. 다만, 문제가 됐던 특수부를 그대로 놓고 인지수사 총량, 사건 수만 줄인다고 한다면 그게 무슨 의미가 있는지 모르겠다.(각주 39) 또 전체 마약 사건의 절반 가까이를 검찰이 담당하고 있는데, 앞으로 그 수사 노하우를 어떻게 할 것인지 논의가 별로 없어 아쉽다. 강력부 출신은 검찰 조직 내에서 힘이 약하다. 검사장 배출이 거의 없고, 대검 강력부장도 강력부 경험이 없는 검사장이 맡는 경우가 많다. 그러다 보니 중간에 특수부 등으로 전공을 바꾸는 경우가 종종 있다. 강력부 수사 기능 축소도 결국 강력부 출신들이 힘이 약해서 생긴 일 아니겠나.(각주 40)

5) 채동욱 전 총장

수사권조정이 본질이 아니라 검찰개혁의 일환으로 사안을 보아야 한다. 수사지휘권은 검찰 본연의 기능이므로 오히려 강화돼야 한다. 국민의 억울한 누명과 과도한 수사에 제동을 거는 작용이기 때문이다. 검찰 직접수사권은 과거에 남용되어 정치검찰의 역사가 있으므로 대폭 축소돼야 한다. 금융, 부정부패, 첨단범죄의 극히 제한된 범위에서 직접수사가 이루어짐이 타당하다.(각주 41)

6) 검찰 출신 변호사

가) (정부 조정안 발표 이전인 2018. 1. 14. 청와대의 권력기관 개혁방안과 관련하여) 청와대 발표내용에 따른 수사권 조정 등이 현행과 크게 다르지 않다. 좀 더 인지수사 파트를 줄여 형사부를 강화할 필요가 있다. 인지수사 파트는 원래 검찰 본연의 임무가 아니지만, 역사적ㆍ사회적 등 이유로 그동안 할 수밖에 없었던 것이다. 부정부패 수사는 공수처가 맡고, 수사권 조정이 되고, 경제ㆍ금융 관련 수사만 검찰이 하는 것으로 현실화되면 중앙지검 등 각 지검ㆍ청의 배치표까지 강제적으로 조정해야 하며, 검찰의 위상과 규모가 축소될 것이라는 우려가 있지만 이게 본연의 역할을 찾아가는 것이다.(각주 42)

나) 기존에는 사건이 말이 되든 안 되든 송치해 버리면 그만이고, 그에 따른 책임도 검사가 졌지만 앞으로는 수사 결과에 대한 책임을 경찰이 져야 하는 상황이 되었다.(각주 43)

다) 합의문을 뜯어본 일선 경찰은 씩씩대고 있거나 울상일 것 같고, 총장의 거취가 걱정된다던 검찰은 표정관리를 하고 있지 않을까(검사장 출신 변호사).(각주 44)

라) 검찰개혁은 제도개혁, 관행개혁, 인사개혁이 필요하다. 제도개혁은 검찰권력을 분산시키는 것이다. 고위공직자비리수사처 신설이 일례다. 검찰은 지나치게 권한을 남용해 무리하게 기소하거나, 반대로 일부러 권한을 행사하지 않아 불기소를 남발한 것이 문제였을 수 있다. 불기소는 검찰시민위원회를 만들어 시민참여 형으로 기소를 보강할 수 있다. 영장청구권을 경찰에게 줄 것인지는 경찰을 기능적으로 분리하는 방안과 지방ㆍ국가경찰로 분리하는 방안이 전제돼야 한다. 관행개혁으로는 지나치게 소환을 많이 하는 인권침해 문제, 별건수사 문제 등 잘못된 수사관행을 개선해야 한다(임내현 변호사).(각주 45)

나. 경찰

1) 경찰청

가) 견제와 균형의 원리가 반영된 민주적 수사제도로의 전환이며, 수사ㆍ기소 분리의 사법 민주화 원리가 작동하는 선진 수사구조로 변화하는 데 매우 의미 있는 진전이다. 경찰과 검찰이 서로 견제와 균형을 이뤄 권한 남용을 방지하고 본연의 역할과 사명을 다하라는 뜻이기에 더욱 무거운 책임감을 느낀다. 수사권 조정을 환영하지만, 검사의 직접수사가 폭넓게 인정된 점, 검사 작성 피의자신문조서의 증거능력이 개선되지 않은 점 등은 아쉽다.(각주 46)

경찰 수사체계 쇄신, 전문수사 역량을 강화하여 경찰 수사의 공정성과 전문성을 제고하고 국민에게 책임을 지는 수사체계를 갖추겠다.(각주 47) 나아가 경찰위원회의 실질화, 자치경찰제 시행 등을 통해 민주적 통제 및 경찰권 분산을 추진하겠다.(각주 48)

나) 경찰청 관계자는 정부 조정안이 발표되기 전인 2018. 1. 14. 발표된 권력기관 개혁방안에 대해, 기본적으로 경찰이 1차적인 본류적 수사를 하고 검찰은 2차라는 보충수사만 하도록 한 점에 의미를 두고 싶다면서, 검찰이 사실상 직접수사를 못하도록 한 것과 다름없다고 평가한 바 있다.(각주 49)

다) 한편 정부 조정안 완성 전 경찰이 청와대에 제출한 ‘수사권 조정 의견서’에서 경찰은, “그간 경찰 수사를 왜곡하고 권한독점의 폐단에도 불구하고 사실상 통제받지 않고 있는 전근대적인 검사 지배적 수사구조의 틀을 이번에는 반드시 바꿔야 한다.”, “우리나라 검찰은 수사권, 수사지휘권, 영장청구권, 기소권, 형집행권 등 절대적인 권한을 행사하며 형사절차 전반을 지배하고 있다. 세계적으로 유례를 찾아볼 수 없는 권한의 초 집중 현상”, “이러한 전근대적 수사구조는 그간 부정부패, 권한남용 등 많은 폐단을 낳으며 주요 국가적 변혁기마다 개혁의 핵심의제로 부각되어 왔다.”, “특히 지난 국정농단 사태를 계기로 국민이 생각하는 국가개혁의 최우선 과제로 떠올랐다.”, “검찰개혁은 국민의 명령”이라는 강한 의견을 내놓았다. 또 같은 의견서에서 경찰은 “검찰의 특수수사 능력이 뛰어난 것은 처음부터 수사를 잘했기 때문이 아니라 검사에게 권한이 집중돼 있기 때문에 그만큼 양질의 첩보가 검찰에 모이고, 검사는 독점적 영장청구권 등 막강한 도구로 제보자의 입맛에 맞는 수사결과를 안겨준 경험이 축적되면서 특수수사를 잘 한다는 평가를 받는 것”이라고 하여 검찰의 수사능력을 깎아내렸다.(각주 50)

2) 민갑룡 경찰청장

큰 틀은 잡혔지만 구체적으로 손봐야 할 부분이 있다. 필요 이상으로 현장 경찰에게 많은 부담을 주는 내용들이 있다. 구체적으로 기록 등본을 복사해서 전부 제출하라는 것과 관련, 그 많은 양을 복사한다는 것 자체가 엄두가 안 난다. 현장 경찰관들은 개인당 한 달에 수십 건의 사건을 맡는다. 검찰이 경찰 수사에 대한 필터링 역할을 하는 차원이라면 현장 부담을 경감하면서도 가능한 방법이 있을 것이다. 한편 국가공무원법상에도 징계요구권이 들어 있는데 굳이 형사소송법에 표시할 필요가 있나 하는 생각이다.(각주 51)

3) 황운하 울산경찰청장

검찰의 직접수사권, 영장청구권 등 미완의 과제가 많이 남겨졌고, 기소ㆍ수사 분리라는 검찰개혁의 본질에는 미흡하지만, 수사권조정 갈등의 역사가 종식된 것은 큰 의미다. 수직 종속에서 수평 협력관계로 변화는 바람직하다. 모든 범죄의 1차적 수사권이 주어진 것은 큰 의미이나, 종결권 행사는 논리필연적인 것으로 당연한 것이다. 검찰개혁이라는 측면에서는 여러 가지 미흡한 점이 있고, 청와대도 알고 있을 것이다. 검찰의 입장을 반영하는 안을 마련하다 보니 어정쩡한 안이 나온 것으로 보인다. 검찰로서는 받아들일 수 있는 안이라고 생각한다. 한편 검찰의 권한남용은 부패범죄, 기업범죄, 선거범죄 등에서 발생한다는 점에서 검찰 직수사권 유지는 아쉽고, 검찰개혁의 핵심은 기소기관으로 재탄생하는 것이어야 하므로 수사기능을 완전히 없애야 한다. 그리고 검찰이 영장청구권을 독점하면 경찰의 독점수사는 의미가 없다.(각주 52)

4) 일선 경찰

가) 총은 받았는데, 총알이 없다.(각주 53)

나) 이번 합의문이 보장하는 검사의 수사권이 사실상 주요 사건을 모두 포함하고 있다.(각주 54)

다) 명분은 경찰이, 실리는 검찰이 챙겼다. 지금도 수사진행 중 검찰이 중간에 지휘하는 경우는 많지 않다. 핵심은 검찰의 영장지휘이고 이 기능이 유지되는 이상 수사지휘권 폐지 등은 별 의미가 없다. 한 해 오가는 영장이 줄잡아 수만 건인데 매번 이의제기를 해서 위원회를 여는 것은 현실적으로 어렵고, 영장은 강제수사가 시급할 때 필요한 것인데 증거인멸 시간만 주는 것이 된다. 수사종결권은 사건기록 보관주체를 경찰로 둘 뿐 경찰이 불송치하는 사건에 대해서도 검찰이 여전히 재수사를 지시할 수 있어 바뀐 것이 아무 것도 없다. 결국 현 정부의 검찰개혁 방안은 수사, 기소 분리이므로 수사권 조정의 완성으로 생각하지 않으며, 수사와 기소의 분리, 헌법상 명시된 검사의 독점적 영장청구권 삭제 등이 이뤄져야 완전한 수사구조가 될 것이다.(각주 55) 그동안 경찰이 줄기차게 요구했던 영장청구권이 아닌 영장이의제기권을 주고 대단한 것을 준 듯 말하고 있다.(각주 56) 결국 수사의 핵심은 영장청구의 문제다. 영장청구에 대한 경찰의 권한이 확대되지 않는 상황에서 수사권 조정이 큰 진전을 이루긴 어려워 보인다. 이번 조정안에 이와 관련된 내용이 포함되지 않아 아쉬운 점이 있다.(각주 57)

라) 검사만 영장을 청구할 수 있도록 했던 1962년 제5차 개헌은 심도 있는 검토와 사회적 합의 없이 졸속으로 이루어졌다. 당시는 5.16 군사정변에 의한 군사정권 시대로, 검사를 통해 수사기관 전체를 일사불란하게 움직이기 위한 목적이 있었다. 영장청구권 독점이라는 규정상의 문제점을 그대로 두고 오로지 검사 개인의 양심에만 이를 맡기기에는 정의로운 대한민국을 열망하는 국민들의 기대가 너무나도 크고 무겁다(박종문 대구경찰청 수사과장).(각주 58)

마) 1차 수사종결권을 준다고 하지만 검사가 보완요구를 할 수 있는 상황이라 지금과 큰 차이를 못 느끼겠다. 완전한 수사종결권을 준 것으로 보기 어렵다.(각주 59)

바) 표면적으로는 경찰에 수사권을 준 것처럼 발표하는데, 예전과 달라진 것이 있는지 모르겠다. 경찰이 많이 받았다고 하는데, 세부사항을 보면 경찰이 많이 가졌다고 말할 수도 없다.(각주 60) 검찰의 기소독점권, 영장청구권을 그대로 둔 이상 실질적으로 달라진 건 없다. 검사는 보완수사 형태로 얼마든지 경찰수사에 간섭할 수 있다. 검찰의 개입시점만 늦춰진 것에 불과하다.(각주 61)

사) 평등을 강조하면서 한쪽 기관이 다른 쪽 기관에 징계를 요청할 수 있도록 하는 게 말이 안 된다.(각주 62)

아) 정부안을 환영한다. 이번 안으로 경찰과 검찰의 관계, 위상 등이 달라졌다. 큰 틀에서의 의미 있는 선언이 이뤄진 셈이고 이후 추가적인 변화들이 잇따를 것이다. 과거 검찰이 수사에 유일한 책임과 권한을 가졌던 것과 달리 경찰이 수사 결론을 스스로 내리고 종결할 수 있는 권한을 가질 수 있게 된 것은 수사제도 개혁의 큰 첫걸음을 뗀 것이다.(각주 63)

자) 검찰과 경찰이 대등한 관계가 됐다는 점에서 큰 의미를 가진다고 생각한다. 수사지휘라는 방식으로 검찰이 부당하거나 과도하게 수사에 개입하는 일이 사라질 것이라고 본다. 예전에는 검찰이 수사지휘를 한다며 구두로 여러 추가수사 등을 지시했다. 하지만 이제는 송치한 뒤에야 보완수사 요구가 가능하다. 경찰이 독자적으로 수사를 충분히 할 수 있게 된 점에서 실무 차원에서도 큰 변화가 있을 것으로 예상한다.(각주 64)

다. 학계

1) 서보학 교수

정부 합의문을 검찰개혁 문제와 연결해서 해석해야만 한다. 검찰권한을 분산함으로써 권력기관 간 견제와 균형을 이루도록 해야 하고, 이 점에서 검사의 수사지휘권 폐지는 바람직하다. 다만 검찰의 권한남용 사례로 비판받아 온 특수수사 영역에 대한 검찰 수사권을 인정한 것은 문제다.(각주 65) 수사와 기소의 주체를 완전 분리하는 내용이 되어야 한다. 현재 우리나라와 같이 검사가 직접수사권을 행사하는 나라는 거의 없으며, 세계 어디에도 경찰이 수사하지 않는 나라는 없다. 대륙법계와 영미법계 모델 중에서 어느 것이건 그대로를 가져온다면 찬성이지만, 현실적으로 불가능하다면 검찰권을 분산해야 한다. 지금의 기형적 수사구조는 권력자가 검찰을 통해 효율적 지배를 하여 온 점에서 기인한다.

요컨대 수사와 공소는 엄격히 구분되고, 기소가 수사의 범위에 있다는 주장은 오류이다. 그 근거로 프랑스 형사소송법에는 조서의 종류에 검사의 조서가 없고, 검찰 내 수사인력도 없다. 주요 수사는 모두 수사판사와 경찰에 의해 이뤄지고, 독일도 유사하다. 독일 검사가 수사권을 갖고 있지만 수사인력이 없어서 직접 수사는 거의 하지 않는다. 또 독일 경찰은 검찰의 하부조직이 아니고, 위임하는 형태를 취하고 있다. 1975년 ‘검ㆍ경 관계의 새로운 정립을 위한 규준’에서도 검ㆍ경을 상호 독립된 기관으로 인정하고 있고, 협의의 경찰에 대해 보조공무원 제도를 폐지하는 것으로 되어 있다.

대륙법계는 직권주의 소송구조이므로 법관이 진실발견을 위해 주도적으로 피고인을 신문하고 증거를 조사하므로 검사가 피고인과 대립하는 당사자가 아니고, 그런 이유로 검사에게는 객관의무가 인정되고 무죄 구형도 할 수 있는 것이다. 이런 나라에는 검사의 수사지휘가 객관의무와 배치되지 않으나, 우리는 당사자주의 소송구조를 취하고 있으므로 검사는 피고인의 반대 당사자이며 유죄 입증의 책임자이므로 사실 객관의무를 인정하기 어렵고, 검사에 의해 자살하거나 인권이 침해당한 사례가 많다. 현실을 외면한 수사지휘권 보장 주장은 말이 되지 않고, 수사단계에서 한 걸음 떨어져야만 객관적 검토가 가능하고, 그럴 때에 비로소 국민의 자유와 인권이 보장되는 것이다. 현재 표적수사와 사건왜곡 권한이 존재하는 것은 검찰에 권한이 독점되었기 때문이다. 결국 검찰은 수사권과 수사지휘권을 내려놓아야 한다. 수사구조를 잘 설계해야 민주주의가 실현된다.(각주 66)

2) 윤동호 교수

수사와 기소는 분리돼야 하므로, 검사의 수사지휘권 폐지는 물론이고 검사의 영장청구권 독점도 해결돼야 한다. 수사와 기소를 철저하게 구별해야 견제와 균형이 충실히 작동한다. 검사는 수사전문가가 아니고, 법률전문가다. 그간의 수사지휘도 법률지휘로 봐야 하고, 검사가 설령 수사역량을 갖추었더라도 그가 직접 수사하면 기소를 전제로 한 무리한 수사와 부당한 기소를 낳을 수 있다. 검사는 기소업무에 종전보다 충실해야 하고, 그럼으로써 국민이 얻는 이익이 크다. 수사검사는 이제 법정으로 돌아가야 한다. 한편 경찰의 권한분산을 위해서는 공수처 신설과 자치경찰제 시행이 필요하다. 그리고 경찰은 검사, 판사에 버금가는 법률소양을 겸비해야 하고, 수사역량도 강화해야 한다. 경찰의 책임수사를 위해 입건편의주의와 송치편의주의를 법제화해야 한다. 경찰 재량권 내지 훈방권 행사에 대해 불복절차를 마련하면 된다. 조정안의 기본은 옳지만, 경찰 수사재량권에 대한 오남용 우려와 수사전문성에 대한 의문을 불식시키기 위해 검사의 통제권과 특수수사 수사권을 남겨둔 것으로 보인다. 우려와 불신을 걷어내는 것이 경찰 과제다.(각주 67)

3) 군나르 두트게 교수

2018. 10. 26. 대검찰청 형사법아카데미에서 독일 형사법 학자인 군나르 두트게(Gunnar Duttge) 뮌헨대 법대 교수는, 검찰은 법률의 감시자로서 절차에서 피고인에 대해 처음부터 어디든 법률에 충만하도록 작용하는 권한을 가져야 하며, 검사는 피고인에 맞서야 하는 의무와 동시에 보호해야 하는 의무도 가지므로, 경찰기관의 준비활동에서부터 검찰작용이 시작돼야 한다고 발표하였다.(각주 68)

4) 정웅석 교수

대륙법계에서는 수사가 사법적 성격을 갖는데, 이번 정부안은 영미식 수사구조를 포함하고 있어 대륙법계와 일치하지 않는다. 영미법계 수사구조와 대륙법계 수사구조를 짜깁기하면서도 문제가 있는 부분을 억지로 끼워 맞춘 잘못된 안이다. 사실상 공안이 큰 권력을 행사하는 중국의 형사사법모델과 가장 비슷하다. 중국 검찰의 수사범위는 특정범죄(공무상 직무범죄)에 한하면서 수사지휘권은 부정되나 보충수사를 요청할 수 있고, 경찰의 수사종결권을 인정하면서 구속영장 기각에 대한 불복도 인정한다. 이번 정부합의문도 검찰 수사범위를 특정범죄(5대 특별수사)로 한정하고, 수사지휘권을 부정하되 보완수사 요구를 할 수 있으며, 경찰에 수사종결권 및 영장기각에 대한 불복을 인정하고 있으므로 중국과 매우 흡사하다. 고도의 직무독립성과 신분을 보장받는 검사와 달리 직무독립성 없이 치안을 담당하는 경찰에게 사법기능까지 맡기는 것은 위험하다. 검사 본연의 역할을 고려하면 검사의 수사지휘권은 유지돼야 하며, 검찰개혁은 수사권 조정으로 달성되는 것이 아니라 권력층의 검찰간섭을 배제할 수 있어야 가능한 것이다.(각주 69)

5) 김성룡 교수

영국과 이스라엘을 제외한 유럽 국가들은 검찰이 경찰의 수사를 지휘 또는 감독하고, 39개 국가에서는 검찰이 직접 수사를 한다. 이번 정부안은 검찰의 성격 및 수사체계의 기본원리와 근본적으로 맞지 않다.(각주 70)

6) 이경렬 교수

과거 독일의 여러 입법 권고들을 분석해보면, 수사주재자로서의 검찰의 지위를 박탈하거나 약화하려는 시도는 보이지 않고, 경찰의 독자적 수사에 대해 보다 세밀한 통제를 확립하려 했다. 우리도 수사권 논의를 검찰개혁 문제로 보지 말고, 수사제도 개혁의 관점에서 접근해야 한다.(각주 71)

7) 장영수 교수

경찰은 검찰보다 인권침해에 더 취약하다. 수사권 일부를 오른손에서 왼손으로 옮기는 식의 수사권 조정은 의미가 없다.(각주 72)

8) 권오걸 교수

방대한 경찰조직이 수사권을 갖게 됐을 때 생길 수 있는 여러 부작용을 통제할 방안이 명확하게 제시돼야 한다. 교통사고 등 특정 범죄에 대해 경찰이 수사권을 갖게 될 것으로 봤는데, 모든 범죄에 대한 수사권 확보는 의외다. 경찰이 수사권을 갖게 된 이후 통제장치가 명확하지 않다. 검찰의 보완수사 요구권이 모호하다. 정당한 이유가 있으면 경찰이 보완수사를 거부할 수 있는데, ‘정당한’에 대한 명확한 기준이 없는 상태다. 경찰 수사과정에서 발생하는 문제를 검찰이 통제하지 못하면 국민들에게 피해가 돌아갈 수 있다. 수사권 조정안은 국회 입법과정에서 세세하게 논의돼야 하고, 명문화돼야 한다. 검찰의 재수사 요구와 경찰수사가 미흡할 경우 검찰이 독자수사를 할 수 있는지 등의 세부적인 지침이 필요하다.(각주 73)

라. 정계

1) 문재인 대통령

가) 2017. 4. 23. 대선후보 토론회에서 문재인 대선후보는, 수사권ㆍ기소권을 분리하고, 공수처를 설치하여 검찰을 견제하겠다는 입장을 밝혔다. 이에 따라 2018. 1. 14. 조국 청와대 민정수석은 권력기관 개혁안과 관련하여, ‘수사권 조정, 고위공직자수사 이관, 검찰 직접수사 축소, 검찰이 잘 하고 있는 특수수사 등에 한해 검찰의 직접수사를 인정’하는 것이 주요 방향이라고 밝혔다. 이후 3. 13. 문재인 대통령은 검경 수사권 조정은 경찰이 수사기관으로서 본연의 역할을 다하도록 하는 것이고, 경찰이 더 큰 권한을 가질수록 책임도 더 커진다고 하였다.(각주 74)

나) 문 대통령이 대선 전 한 발언을 보면, 수사개혁 이라기보다는 검찰개혁의 필요성을 강조해 왔다고 볼 수 있다. “집중된 권한 때문에 무소불위의 검찰이 되었고, 권력의 눈치를 보는 정치검찰도 등장했다. 수사권은 경찰에, 기소권은 검찰에 분리ㆍ조정하는 것이 가장 빠르게 개혁할 수 있는 부분이다.”(각주 75)

다) 정부 조정안이 발표되기 직전인 2018. 6. 15. 문 대통령은 박상기 법무부장관, 김부겸 행정안전부 장관, 문무일 검찰총장, 이철성 경찰청장과 오찬을 하며, “경찰은 수사에서 더 많은 자율성을 부여받아야 하고, 기소권을 가진 검찰은 사후적ㆍ보충적으로 수사하고 경찰수사를 통제하는데 역량을 집중해야 한다”, “지금 대통령으로서 뿐만 아니라 예전부터도 권력기관이 국민에게 신뢰받는 기관이 되는 데에 관심을 갖고 큰 기대를 걸어왔다”, “수사권 조정에 대한 문제의식은 왜 국민들이 똑같은 내용을 갖고 검찰과 경찰에서 두 번 조사를 받아야 하느냐는 것”, “추가 조사를 받아야 하면 어쩔 수 없지만, 경찰에서 조사를 받은 후 똑같은 내용을 다시 확인하기 위해 검찰이 조사를 되풀이 한다”고 지적했다.(각주 76)

2) 정부

검경 수사권 조정 합의문은 국민의 안전과 인권을 보호하고, 검ㆍ경이 법치국가적 헌법질서를 수호하는 기관으로 거듭나게 하며, 검ㆍ경이 지휘와 감독의 수직적 관계를 벗어나 국민의 안전과 인권의 수호를 위해 협력하면서 각자의 책임을 높이게 하기 위함이다.(각주 77)

3) 조국 민정수석

가) 검ㆍ경 양측에서 불만이 있는 것으로 안다. 한쪽의 손을 들어주는 것이 아니라 두 기관이 서로 균형과 견제를 유지하며 국민의 인권을 보호하는 방식으로 조정안이 만들어진 데 의미가 있다.(각주 78)

나) 도합 11차례에 걸쳐 공식적으로 검경수사권 조정 협의를 진행했다. 자치경찰제 도입은 문무일 총장의 건의 때문에 비로소 하는 것이 아니라 논의의 맨 처음부터 있었다. 자치경찰제를 시행하더라도 수사권 전체를 자치경찰이 갖지 않고, 치안, 민생, 여성, 교통 관련 문제에 대한 권한을 갖게 된다. 범죄수사와 관련해 지방토호 문제는 우려하지 않아도 된다.(각주 79)

다) 피의자신문조서의 증거능력 문제는 수사권 조정과 다른 문제다. 수사권 조정과 피의자신문조서의 증거능력을 어떻게 할 것인가는 별도의 논의라 합의 사안이 아니다.(각주 80)

라) 검경이 공유하는 형사사법시스템을 통해 검사의 재수사 요청과 그 이행여부가 확인되고 담보된다. 경찰이 1차 수사종결 사건의 기록등본을 검찰에 송부하면 검사는 원본은 아니지만 등본을 통해 내용을 파악할 수 있다. 검사가 경찰수사의 문제점을 알고 재수사 요청을 할 경우 검찰은 그 의견을 명시해서 온라인 시스템에 등재하게 된다. 이렇게 기록상 남게 된 검사의 요구를 경찰이 이행하지 않을 경우 오늘 합의사항과 관계없이 당장 직무유기죄가 문제될 것이다. 그리고 우려되는 이 같은 문제는 법무부 장관이 검ㆍ경과 별도 협의해 수사준칙을 만들게 된다.(각주 81)

마) 검사가 경찰에 대한 징계요청을 할 경우 국가공무원법을 따르기 때문에 거부할 수 없다. 징계와 관련한 공무원징계위원회가 열릴 것이다. 그리고 징계 외에 직무배제권한까지 있고, 직무배제는 징계절차에 앞서 먼저 이루어지므로 강력한 통제가 되는 것이다.(각주 82)

바) 영장심의위원회의 구성은 장래 수사준칙을 통해 해결될 것이고, 중립적 외부인사로 구성하므로 공정한 판단이 가능할 것이다.(각주 83)

사) 특별사법경찰과 관련해서는 이번 조정안에 나와 있지 않다. 특사경과 검찰 관계 설정은 지금은 성급하다. 특사경은 정확히 수사경찰이라고 보기 힘들기 때문에 다르게 설계될 것이다.

4) 사개특위 위원장 박영선 의원

금년 후반기에도 사개특위를 가동하기로 여야가 합의했으나, 특위 구성이 여러 이유로 미뤄졌다. 2018. 10. 18. 사개특위는 위원 18인 명단을 확정하고, 활동기한을 2018. 12.말까지로 정했다. 11. 1. 사개특위 첫 전체회의가 열리고, 이번 사개특위에서는 검찰ㆍ법원개혁 이외 다른 법조계 주요 현안들은 다뤄지지 못할 가능성이 많다. 검ㆍ경 수사권 조정을 위한 형사소송법 등의 조문화 작업을 하는 것이 중요한 검찰개혁 과제다(수사지휘권의 원칙적 폐지, 경찰에 1차 수사권을 부여, 검ㆍ경의 상호 대등한 협력 관계를 다룬 정부의 수사권 조정안). 수사권과 기소권은 완전히 분리돼야 한다는 것이 대전제이고, 현재는 단계적으로 가고 있는 중이다. 예를 들어 수사개시권이 부여된 과거보다 이번에는 더 나아간 단계이며, 최종적으로는 수사권과 기소권이 완전 분리되는 것이 목표다. 다만 자치경찰제 도입이나 수사ㆍ행정경찰의 분리가 반드시 뒷받침돼야 한다. 이번 사개특위가 다른 상임위처럼 입법심사권을 가진 만큼, 법사위에 계류 중인 사법개혁 관련 법안들을 사개특위로 이관해 논의해야 하고, 법사위와의 관계 조율도 필요하다.(각주 84)

5) 검사 출신 국회의원

가) 김재경 의원

수사기관인 두 조직이 상하관계가 있어서는 안 된다는 것이 시대의 흐름이자 요구다. 기관 간 선의의 경쟁으로 균형이 있어야 한다. 형사사건 중 60%가 넘는 비율이 교통사고, 절도, 폭력 등 현장중심 범죄다. 경찰이 독자적인 수사권을 가지면 수사의 효율성이 크게 높아질 것이다. 다만 청와대 안이 검사의 영장청구권까지 넘긴 것은 아니지만 수사지휘권을 가져가는 만큼 현행 영장제도는 확실히 보호해야 한다. 검사의 영장청구권은 시민의 인권보호라는 측면에서 하나의 견제장치를 더 두는 것이다. 경찰수사를 검찰이 보완한다는 측면이다.(각주 85)

나) 주광덕 의원

사회 곳곳에 자리한 2만여 명의 거대 조직인 경찰에 권한과 자율성을 부여해서 발전된 조직으로 만들어나가면 그것 자체로 대한민국 전체가 발전해가는 것이다.(각주 86)

다) 최교일 의원

형사절차상 판사와 경찰 사이에 인권보호 역할로 생겨난 검찰이 광범위한 직접수사로 그 역할을 잃었다. 검찰이 어느 범위까지 수사할 수 있도록 할 것인지 협의하는 과정이 필요하다. 또 검ㆍ경이 대등한 관계인 일본의 수사종결권이 구체적으로 어떻게 시행되고 있는지 참고해야 한다.(각주 87)

라) 이용주 의원

정부에서 검찰의 기능을 ‘수사기관으로 볼 것이냐, 기소기관으로 볼 것이냐’ 사이에서 2개 기능을 다 남겨둔 것이다. 수사기능을 다 빼는 것은 국민이나 검찰이 받아들일 수 있을지에 물음표를 단 것이다. 경찰이 주장하는 수사권 전부 이양 문제 등도 여야가 국회에서 의견을 나눠봐야 한다.(각주 88)

6) 경찰 출신 국회의원

가) 이철규 의원

경찰의 사건송치 전 검찰지휘가 없어졌다는 측면에서 사건을 왜곡할 수 있는 간섭의 소지가 차단됐다. 검사가 영장을 기각할 시 고등검찰청 산하 영장심의위원회에 이의제기를 할 수 있는 부분도 검찰과 경찰이 상호 대등한 방향으로 나아갈 수 있는 부분이다.

나) 김석기 의원

국민보호와 법질서 확립이라는 경찰의 궁극적인 목표를 달성하기 위해서 가장 필요한 것이 수사권 조정이었다. 일본 사례가 중요한 이유는 일본은 체포ㆍ압수수색 영장을 경찰이 직접 청구할 수 있도록 만들어놨기 때문이다. 구속영장은 검찰을 거치도록 해도 된다. 검찰의 범죄나 비리 등 비위도 경찰이 포착해서 증거를 확보할 수 있도록 해야 상호견제의 기본원칙이 지켜질 수 있게 된다.(각주 89)

7) 여상규 의원

자치경찰은 행정경찰로서 업무하고, 수사는 국가경찰이 맡는 방향성은 맞지만 내용이 없어 도입에는 시간이 걸릴 것이다.(각주 90)

마. 언론 및 시민단체

1) 동아일보

비대한 권한을 가진 검찰을 개혁해야 한다는 데에는 공감한다. 검찰 수사권은 국민이 맡겨 놓은 권한이므로 민의를 따라 쪼개거나 옮길 수 있는 것이다. 다만 그런 개혁이 밀실에서 이뤄져야 하는지는 의문이다. 개혁 대상인 검찰을 논의테이블에 앉히는 일이 부적절하다는 판단을 했더라도 수사권 조정은 검ㆍ경만의 문제가 아니고, 전 국민이 이해 당사자다. 일방적으로 조정안을 발표할 것이 아니라, 구체적 논의 내용을 공개하고 문제점은 없을지 점검하는 시간을 가져야만 불필요한 시행착오를 막을 수 있다.(각주 91)

2) 조선일보

사실상 경찰이 검찰과 대등한 관계가 된다고 하고, 검찰은 앞으로도 부패, 횡령ㆍ배임, 선거, 탈세, 사기, 증권ㆍ금융 비리 등에 대한 수사를 변함없이 직접 담당하게 되는데, 이는 검ㆍ경 양측을 적당히 달랜 것이다. 그간 검찰은 세계 어디에도 없는 무소불위 권력을 휘둘러왔고, 이 권력은 새 정권이 들어설 때마다 그 정권의 입맛에 맞는 수사를 한 대가로 받은 것이어서 국민은 검찰을 이대로 둘 수 없다는 공감대가 생긴 것이다. 비대한 검찰 권한 일부를 떼내 견제를 강화하는 것은 불가피하다. 그러나 경찰도 정권의 충견 역할을 해온 것은 마찬가지다. 그리고 경찰이 더 큰 수사 권력을 쥐면 검찰보다 더 노골적인 경우도 적지 않거나 정치보복, 표적수사, 별건수사, 인권유린이 늘어날 가능성이 더 높다. 1990년대 이래 경찰청장 20명 중 8명이 비리로 유죄판결을 받았고, 연간 1천명 가량의 경찰이 각종 비위로 징계를 받고 있다는 점을 보면 장래 어떤 일이 벌어질지 알 수 없다. 지금도 일선 검찰과 경찰에서 인권유린, 내부 부패, 권력 오ㆍ남용이 심각하다. 따라서 수사권 조정은 그 기관들의 정치적 중립을 어떻게 보장하고 권력과 절연시키느냐가 핵심이어야 하는데, 이번 안은 아무 내용도 담고 있지 않다. 이러한 부분이 논의돼야 하는 것이다.(각주 92)

3) 매일경제

검사의 수사지휘권에 대한 경찰 측 요구가 수용됐지만, 검찰의 수사지휘권 폐지가 경찰 수사재량을 넓히는데 기여하기 어렵다. 수사의 최종 목적은 용의자의 혐의를 입증하고 처벌하는 것인데, 이전 단계이자 핵심 수사과정인 압수수색ㆍ구속영장을 청구할 수 있는 권리 자체가 여전히 검사에게 있기 때문이다.(각주 93)

4) 시민단체

가) 검찰의 절대권력을 축소하는 역사적 사건이다.(각주 94)

나) 민주사회를 위한 변호사 모임

정부조정안 발표 전 민변은 “경찰이 검찰에서 수사권한을 이관받는 데 적극적이면서 자치경찰에 주요 권한을 배분하는 것에는 소극적인 이중적 태도를 보여서는 시민 신뢰를 결코 얻을 수 없다.”, “검찰이 자치경찰제 전면 실시를 검ㆍ경 수사권 조정의 전제조건으로 삼는 것은 개혁을 회피하기 위한 전략에 불과하다는 점에서 비판하지 않을 수 없다.”고 하였고,(각주 95) 정부조정안 발표 후에는 “경찰에 부여된 수사종결권은 남용의 우려가 있어 이를 심사할 수 있는 적절한 대책이 반드시 강구돼야 한다”는 입장을 밝혔다.(각주 96)

바. 대한변호사협회

경찰에 수사종결권을 부여하는 것은 소추권을 주는 것과 동일하므로, 국민의 인권을 보호하기 위해서는 법률전문가인 검사가 수사종결권을 가지고 있어야 한다(2018. 3. 사개특위 업무보고).(각주 97)

4. 수사권 행사와 인권보장

금번 수사권 조정의 기본배경은 무엇인가. 이는 수사의 본질과 특징, 수사권 행사 시 문제점, 수사권 배분과 인권보장의 관계를 조명함으로써 알 수 있다.

가. 수사의 본질 및 특징

수사는 임의의 수단으로 시작하지만, 저항ㆍ도주하는 피의자를 발견ㆍ확보하거나 증거를 수집하는 과정에서 강제적 수단으로 끝을 맺는 것이 보통이다. 임의의 방법이라 하더라도 반복적 소환과 신문은 언제든 강제수사로 변질될 수 있거나 강제가 동반ㆍ포함될 우려가 있다. 따라서 눈에 보이는 수단이 강제력이 아니라 하더라도 강제성을 내포하거나 인권을 침해하고 있다면 강제수사로 보아야 한다. 법원의 판례도 이와 같다(실질설).

이처럼 수사가 본래 강제적인 것이건, 언제든 강제적인 것으로 변화할 수 있는 것이건 매우 위험한 공권력 작용임에는 틀림없다. 단순히 계약이행 촉구를 당한다고 자살하는 사람은 좀체 없는 반면 수사 중 자살하는 사람이 매우 많은 것을 보면(각주 98) 수사는 절제돼야 하고, 신중해야 하며, 정확해야 한다. 인권침해를 지향하는 속성을 가진 수사는 아래와 같은 문제점도 갖고 있다.

나. 수사권 행사 시 문제점

그간의 우리 수사구조는 경찰(警察)의 현장중심 수사, 초동 수사 후(後) 검찰(檢察)의 법리중심 수사, 보충 수사를 예정하고 있었으나, 실제로는 검찰의 경찰 지휘, 검사의 광범위한 직접수사 중심으로 운영되어 왔다. 이 과정에서 국민은 경찰과 검사로부터 이중 수사를 받는 고통을 겪어왔을 뿐만 아니라 경찰이 무혐의 의견으로 송치하더라도 검사의 생각이 기소의견이라면 장기간의 보완수사를 받아야 했고, 경찰이 기소의견으로 송치하더라도 검사의 생각이 불기소이면 실체진실이 법정에서 가려지기도 전에 사건은 은폐ㆍ암장되고 말았다. 결국 둘의 의견이 같으면 과잉수사, 다르면 장기수사 또는 진실암장 문제가 있었으니, 이는 수사기관이 위ㆍ아래 두 개인 것에서 발생한 문제점이다.

수사는 실체진실발견을 위한 전(前) 단계이기도 하면서 수사작용 자체의 독립적 성격도 갖고 있다. 수사는 법규의 규정에 예속되면서도 한편으로는 법규해석 과정에서 덤으로 얻는 수사재량도 있다. 이런 이유로 과잉수사와 수사축소가 동시에 가능하고, 이는 곧 피의자 인권침해와 피해자 권리침해로 귀결된다. 이것은 수사가 본래적으로 재량적이라서 발생하는 문제점이다.

나아가 수사는 강제적 수단을 당연히 예정하고 있기 때문에 인권을 침해할 수 있고, 진실발견을 위해서는 어떠한 수단도 사용해도 좋다는 강한 유혹을 초래한다. 이는 수사작용이 예정하고 있는 부수적 문제점이 된다.

다. 수사권 배분과 인권보장의 관계

헌법과 형사소송법은 검사제도를 두고, 경찰에 전적인 수사권을 주지 않아 왔다. 그러나 검사제도에 대한 환상으로 입법된 순진한 내용이 많고, 수사지휘건 영장지휘건 검사에 의해 악용될 경우를 대비한 실효적 규정이 없다.

때로 현실에서는 검사의 직접수사와 부당한 수사지휘로 인권이 침해되거나 사건이 왜곡되는 경우도 많다. 여기서 검사제도를 그대로 둘 수 없다는 당위에 도달하게 되며, 검사와 경찰을 상호 견제ㆍ대립시킬 묘안이 필요하게 된다.

수사권의 남용과 유기 모두를 막기 위해 고안된 것이 이번 정부의 수사권 조정안이며, 이 목적은 인권보장이고, 수단은 검찰권 약화다. 대전제는 당연히 타당하다고 볼 수밖에 없다.

라. 검사에게 요구되었던 자질

현행법이 검사에게 요구하는 자질은 다음과 같다. 검사는 공익의 대표자로서, 범죄수사, 공소의 제기 및 그 유지에 필요한 사항, 범죄수사에 관한 사법경찰관리 지휘ㆍ감독, 법원에 대한 법령의 정당한 적용 청구, 재판 집행 지휘ㆍ감독, 국가를 당사자 또는 참가인으로 하는 소송과 행정소송 수행 또는 그 수행에 관한 지휘ㆍ감독, 다른 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항에 대한 직무와 권한이 있고, 검사는 그 직무를 수행할 때 국민 전체에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야 하며 주어진 권한을 남용하여서는 아니 된다(검찰청법 제4조).

이번 조정안에서 손보려는 부분은 범죄수사, 범죄수사에 관한 사법경찰관리 지휘ㆍ감독이다.그간 검사가 국민 전체에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지키지 않고, 권한을 남용했기 때문이다. 상당수 사건에서 검사는 공익의 대표자도 아니었다.

5. 평가 및 전망

가. 경찰의 임의수사권 확보와 검찰 수사지휘 폐지

경찰이 현재도 전체 형사사건의 98%를 수사해 온 만큼(각주 99) 이번 조정안은 검찰의 다양한 수사지휘를 폐지하여 경찰의 임의수사권을 온전히 보장하겠다는 것으로 평가된다.

나. 신속한 수사절차

검찰 직수사 사건을 제외한 일반사건의 처리 절차가 빨라질 것으로 평가하는 견해가 있다.(각주 100) 일반사건은 1차적으로 무조건 경찰이 수사하게 되고, 사건 송치나 영장신청 전에는 검찰의 수사지휘가 불가능하다는 것을 이유로 든다. 경찰이 불기소 종결한 뒤 당사자에 대한 통보(처리결과, 이유)를 직접 하는 점도 이유가 될 수 있다.(각주 101) 반면 경찰 불송치결정 사건이나 당사자 이의 사건에 대해 검찰이 재수사하거나 보완수사를 요구할 수 있어서 현재와 별반 다를 바 없다는 평가도 가능하다. 오히려 경찰 수사결과에 대해 이의신청, 검사 처분에 대해 항고가 가능하므로 지금보다 절차가 한 단계 더 늘어난다고 볼 수도 있다.(각주 102)

다. 검찰 직접수사 분야와 검찰권 남용 우려

검찰이 직접 수사할 수 있는 ‘부패범죄 등 중요사건’이 무엇인지 불명확하다는 비판(각주 103)이 타당한 만큼 하나의 사건, 같은 객체가 검찰과 경찰로부터 이중으로 수사받지 않도록, 또는 수사받을 것을 염려하지 않도록 직접수사권의 범위를 세밀하게 규정할 필요가 있다.

검찰은 송치 전 수사지휘권 폐지로 인해 업무가 경감되면서도 한편으로는 그 힘을 특수사건에 집중함으로써 수사총력이 오히려 강화될 수 있다. 인지사건을 계속 제한 없이 수사할 수 있게 된 것인데, 이로써 검찰의 직접 수사를 제약하겠다는 정부의 본래 목적은 매우 반감되었다. 그렇다면 여전히 검찰의 직접수사 과정에서 겪어왔던 검찰권 남용 위험은 그대로 남은 것이 된다.

라. 검ㆍ경 중복수사 논란 여지

검ㆍ경이 중복 수사 시 검사에게 우선적 수사권을 주어 경찰에 사건 송치를 요구할 수 있으나, 다만 경찰이 영장에 의한 강제처분에 착수한 경우는 경찰이 계속 수사할 수 있는 바, 이 부분과 관련하여서는 ‘영장에 의한 강체처분 착수’가 무엇을 말하는지 논란이 예상된다.검찰 관계자도 “합의문에 들어 있는 ‘영장에 의한 강제처분’를 경찰이 검찰에 영장을 신청한 시점으로 볼 것인지, 아니면 법원에서 영장이 발부된 이후로 볼 것인지를 놓고 분란의 소지가 있으므로, 향후 법제화하는 과정에서 반드시 손질돼야 할 대목”이라고 꼬집었다.(각주 104)

마. 경찰 수사종결권과 불복절차

경찰의 수사종결권은 당사자의 이의가 많아질수록 선언에 그칠 수 있다는 평가가 가능하다. 이의신청 즉시 사건이 검찰에 송치되므로, 검찰이 검토 후 재수사를 요구할 수 있다. 완전한 수사종결권을 보유하게 됐다고 보기 힘들다.

이에 대해 검사장 출신 한 변호사는 “지금도 고소ㆍ고발 사건은 평균 50% 정도, 횡령ㆍ배임과 같은 재산범죄는 70% 정도가 불기소 처분된다. 당사자들이 수사기관의 결론에 쉽게 승복하지 않는 우리나라 풍토에서 상당수 사건이 또다시 검찰로 가게 될 것이고, 그렇게 되면 이번 제도 변화의 효과가 무엇인지 근본적인 의문이 제기될 수밖에 없다.”고 함으로써 경찰의 1차 수사종결권이 선언적 의미에 그칠 수 있다는 점을 경고했다.(각주 105)

필자는 경찰 사기 상승을 고려하고 국민의 수사기관에 대한 불신을 말끔히 씻기 위해 다음과 같은 안을 제안한다. 경찰 불기소 종결처분에 대해 검찰이 경찰을 통제하지 말고, 경찰에 수사종결심의위원회를 설치하여 재판단하고 재수사를 명령하는 것이다. 위원회는 전문성을 갖춘 외부위원으로 구성하고, 각 위원은 상호 대등한 표결권이 있으며, 위원회의 의견에 경찰이 기속되도록 한다면 당사자 승복률을 제고할 수 있다. 이는 수사ㆍ기소와 관련한 일종의 배심작용이므로 민주적 정당성이 높아지는 장점도 있다. 위원회 결정에 대하여 다음 단계 불복절차를 두는 것도 좋다.

필자의 제안과 비교하면, 정부 조정안의 ‘경찰 부속 국가수사본부 직속 수사심의위원회에서 1년에 두 차례 불송치결정 사건의 적법ㆍ타당을 심의하겠다’는 구상은 매우 현실성이 떨어진다는 것을 알 수 있다. 현재도 경찰 불기소의견 송치 건을 검찰이 기소한 건수가 연간 3,300여 건(각주 106)이나 되니 말이다.

바. 경찰 수사종결권 통제불능 지대

뇌물사건 등 피해자 없는 범죄는 부실수사 끝에 무혐의 결정이 내려져도 범죄의 성질상 당사자의 이의제기가 불가능하다. 당사자 이의가 없더라도 기록등본을 송부받은 검찰이 보완수사를 요구할 수 있지만, 실효성을 항상 담보할 수는 없다.(각주 107) 따라서 여러 다양한 경우에서 경찰 수사종결 사건에 대한 검찰통제가 불가능한 지대가 발생하게 된다.

사. 경찰의 강제수사권

경찰이 매우 바래왔던 경찰의 영장청구권은 이번 조정안의 내용이 아니다. 이는 헌법 개정사항일 뿐만 아니라 강제수사의 영역인 만큼 검사와 법관에 의한 이중판단을 받도록 함이 바람직하다. 경찰에게 영장청구권까지 부여하여 검사가 영장을 1차적으로 판단하지 못하도록 하는 것은 검사의 준사법기관 성격에 반하며, 검사의 영장검토는 인권보호의 주요한 수단이 된다고 본다. 검사가 일반 사건의 수사에서 물러남으로써 검사의 영장검토는 보다 객관적으로 운용될 수 있게 되었다.

아. 입법과정 전망

1) 정부의 합의안이 국회 사법개혁특별위원회에서 그대로 통과될지는 불투명하다는 전망이 많다. 국회 논의 단계에서 야당의 반대 등으로 과거에도 원안통과가 불발된 경험이 있기 때문이다. 그리고 검찰이 정부안 도출 과정에서 반영시키지 못한 내용과 관련하여 국회 설득에 총력을 다할 것이란 관측이 있다. 검찰은 여전히 경찰에 대한 실효성 있는 통제권을 원하고 있고, 여론전보다는 국회 입법과정에 의견을 반영하는 전략을 택할 것이란 분석이 유력하다.(각주 108)

2) 제1야당인 자유한국당이 정부안에 반대할 경우 법 개정은 2020년 총선 이후에나 가능할 수 있다는 분석도 있다. 수사권 조정을 둘러싼 여야 입장차가 크고, 또 이 문제는 공수처 설치, 경찰개혁 등 검ㆍ경 개혁의 다른 이슈와 패키지로 논의될 가능성이 큰데, 이 경우 논의는 더욱 복잡하게 꼬일 수 있다는 이유에서다. 다만 표면적으로는, 한국당은 “국회 논의를 통해 검찰과 경찰이 국민을 위한 기관으로 거듭날 수 있는 방안을 마련하는 데 최선을 다할 것”이라고 논평했다.(각주 109)

< 각주 >

*) 형사법 전문변호사, 형법학 박사, 「수사와 변호」 저자, 「시민과 형법」 저자

1) 2018. 6. 21.자 뉴스1 참조.

2) 아래 내용은 법제처 홈페이지 ‘제정이유’를 그대로 인용한 것임.

http://www.law.go.kr/LSW/lsRvsRsnListP.do?lsId=011515&chrClsCd=010102&lsRvsGubun=all

3) 청와대에 따르면, OECD 국가 중 그리스와 멕시코를 제외하고는 헌법에 영장청구주체 규정을 두고 있는 나라가 없으므로, 다수 입법례에 따라 영장청구주체에 관한 부분을 삭제한다는 것이다. 다만 검사의 영장청구권 규정을 삭제하는 것은 영장청구주체와 관련된 내용이 헌법사항이 아니라는 것일 뿐, 현행법상 검사의 영장청구권 자체를 부정하는 것은 아니므로, 설사 검사의 영장청구권 규정이 헌법에서 삭제된다 하더라도 검사의 독점적 영장청구권을 인정하고 있는 현행 형사소송법은 그대로 유효하다는 점을 강조하였다(2018. 3. 20. 한겨레신문 참조).

4) 제5조(범죄수사를 위한 통신제한조치의 허가요건) ① 통신제한조치는 다음 각호의 범죄를 계획 또는 실행하고 있거나 실행하였다고 의심할만한 충분한 이유가 있고 다른 방법으로는 그 범죄의 실행을 저지하거나 범인의 체포 또는 증거의 수집이 어려운 경우에 한하여 허가할 수 있다.

1. 형법 제2편중 제1장 내란의 죄, 제2장 외환의 죄중 제92조 내지 제101조의 죄, 제4장 국교에 관한 죄중 제107조, 제108조, 제111조 내지 제113조의 죄, 제5장 공안을 해하는 죄중 제114조, 제115조의 죄, 제6장 폭발물에 관한 죄, 제7장 공무원의 직무에 관한 죄중 제127조, 제129조 내지 제133조의 죄, 제9장 도주와 범인은닉의 죄, 제13장 방화와 실화의 죄중 제164조 내지 제167조·제172조 내지 제173조·제174조 및 제175조의 죄, 제17장 아편에 관한 죄, 제18장 통화에 관한 죄, 제19장 유가증권, 우표와 인지에 관한 죄중 제214조 내지 제217조, 제223조(제214조 내지 제217조의 미수범에 한한다) 및 제224조(제214조 및 제215조의 예비·음모에 한한다), 제24장 살인의 죄, 제29장 체포와 감금의 죄, 제30장 협박의 죄중 제283조제1항, 제284조, 제285조(제283조제1항, 제284조의 상습범에 한한다), 제286조[제283조제1항, 제284조, 제285조(제283조제1항, 제284조의 상습범에 한한다)의 미수범에 한한다]의 죄, 제31장 약취(略取), 유인(誘引) 및 인신매매의 죄, 제32장 강간과 추행의 죄중 제297조 내지 제301조의2, 제305조의 죄, 제34장 신용, 업무와 경매에 관한 죄중 제315조의 죄, 제37장 권리행사를 방해하는 죄중 제324조의2 내지 제324조의4·제324조의5(제324조의2 내지 제324조의4의 미수범에 한한다)의 죄, 제38장 절도와 강도의 죄중 제329조 내지 제331조, 제332조(제329조 내지 제331조의 상습범에 한한다), 제333조 내지 제341조, 제342조[제329조 내지 제331조, 제332조(제329조 내지 제331조의 상습범에 한한다), 제333조 내지 제341조의 미수범에 한한다]의 죄, 제39장 사기와 공갈의 죄 중 제350조, 제350조의2, 제351조(제350조, 제350조의2의 상습범에 한정한다), 제352조(제350조, 제350조의2의 미수범에 한정한다)의 죄, 제41장 장물에 관한 죄 중 제363조의 죄

2. 군형법 제2편중 제1장 반란의 죄, 제2장 이적의 죄, 제3장 지휘권 남용의 죄, 제4장 지휘관의 항복과 도피의 죄, 제5장 수소이탈의 죄, 제7장 군무태만의 죄중 제42조의 죄, 제8장 항명의 죄, 제9장 폭행·협박·상해와 살인의 죄, 제11장 군용물에 관한 죄, 제12장 위령의 죄중 제78조·제80조·제81조의 죄

3. 국가보안법에 규정된 범죄

4. 군사기밀보호법에 규정된 범죄

5. 「군사기지 및 군사시설 보호법」에 규정된 범죄

6. 마약류관리에관한법률에 규정된 범죄중 제58조 내지 제62조의 죄

7. 폭력행위등처벌에관한법률에 규정된 범죄중 제4조 및 제5조의 죄

8. 「총포·도검·화약류 등의 안전관리에 관한 법률」에 규정된 범죄중 제70조 및 제71조제1호 내지 제3호의 죄

9. 「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」에 규정된 범죄중 제2조 내지 제8조, 제11조, 제12조의 죄

10. 특정경제범죄가중처벌등에관한법률에 규정된 범죄중 제3조 내지 제9조의 죄

11. 제1호와 제2호의 죄에 대한 가중처벌을 규정하는 법률에 위반하는 범죄

5) 2018. 6. 21.자 연합뉴스 참조.

6) 2018. 6. 21.자 조선일보 참조.

7) 영장청구 시 필요한 경우 검찰은 경찰에 보완수사를 요구할 수 있다.

8) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

9) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

10) 2018. 6. 21.자 경향신문; 2018. 6. 21.자 매일경제 참조.

11) 2018. 6. 21.자 에너지경제 참조.

12) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

13) 2018. 6. 21.자 뉴스1 참조.

14) 2018. 6. 21.자 연합뉴스 참조.

15) 2018. 6. 21.자 뉴스1 참조.

16) 2018. 1. 17.자 서울경제 참조.

17) 2018. 6. 21.자 뉴스1 참조.

18) 2018. 3. 29.자 연합뉴스 참조.

19) 2018. 6. 21.자 뉴스1 참조.

20) 2018. 6. 21.자 뉴스1 참조.

21) 2018. 6. 21.자 매일경제; 2018. 6. 22.자 국민일보 참조.

22) 2018. 6. 22.자 국민일보 참조.

23) 2018. 10. 26.자 연합뉴스 참조.

24) 2018. 11. 2. MBN 뉴스 참조.

25) 2018. 6. 21.자 에너지경제 참조.

26) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

27) 2018. 6. 22.자 조선일보 참조.

28) 2018. 6. 21.자 매일경제 참조.

29) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

30) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

31) 2018. 6. 22.자 동아일보 참조.

32) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

33) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

34) 2018. 6. 21.자 매일경제 참조.

35) 2018. 6. 22.자 동아일보 참조.

36) 2018. 6. 21.자 에너지경제 참조.

37) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

38) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

39) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

40) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

41) 2018. 8. 29.자 매일경제 참조.

42) 2018. 1. 18.자 일요서울 참조.

43) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

44) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

45) 2018. 7. 16.자 대한변협신문 참조.

46) 2018. 6. 21.자 한겨레신문; 2018. 6. 22.자 국민일보; 2018. 6. 21.자 에너지경제 참조.

47) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

48) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

49) 2018. 1. 18.자 일요서울 참조.

50) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

51) 2018. 7. 31.자 조선일보 참조.

52) 2018. 6. 21.자 아시아뉴스통신 참조.

53) 2018. 6. 21.자 매일경제 참조.

54) 2018. 6. 21.자 매일경제 참조.

55) 2018. 6. 21.자 에너지경제 참조.

56) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

57) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

58) 2018. 3. 30.자 영남일보 참조.

59) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

60) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

61) 2018. 6. 22.자 조선일보 참조.

62) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

63) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

64) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

65) 수사권 조정안이 발표되기 직전 서보학 교수는 세계일보와의 인터뷰에서, 검찰 특수수사 분야의 권한남용(폐해) 문제를 강조했다. 한편 서보학 교수는 같은 인터뷰에서, 경찰에 수사종결권을 부여하는 것도 위험하다고 경고했다. 전건(全件) 검찰 송치가 맞다는 것이다(2018. 6. 19.자 세계일보 참조).

66) 2018. 9. 19.자 법률저널 참조.

67) 2018. 6. 24.자 매일경제 참조.

68) 2018. 10. 29.자 법률신문 참조.

69) 2018. 9. 1.자 법률저널 참조.

70) 2018. 9. 1.자 법률저널 참조.

71) 2018. 9. 1.자 법률저널 참조.

72) 2018. 6. 22.자 동아일보 참조.

73) 2018. 6. 21.자 매일신문 참조.

74) 2018. 6. 21. YTN 뉴스 참조.

75) 2018. 3. 31.자 동아일보 참조.

76) 2018. 6. 15.자 법률신문 참조.

77) 2018. 9. 1.자 법률저널 참조.

78) 2018. 6. 22.자 국민일보 참조.

79) 2018. 6. 21.자 뉴시스 참조.

80) 2018. 6. 21.자 뉴시스 참조.

81) 2018. 6. 21.자 뉴시스 참조.

82) 2018. 6. 21.자 뉴시스 참조.

83) 2018. 6. 21.자 뉴시스 참조.

84) 2018. 10. 25.자 법률신문 참조.

85) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

86) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

87) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

88) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

89) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

90) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

91) 2018. 6. 19.자 동아일보 [광화문에서] 참조.

92) 2018. 6. 22.자 조선일보 사설 참조.

93) 2018. 6. 22.자 매일경제 참조.

94) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

95) 2018. 4. 19.자 이데일리 참조.

96) 2018. 6. 27.자 매일경제 참조.

97) 2018. 6. 27.자 매일경제 참조.

98) 한국형사정책연구원의 발표에 따르면, 2005~2014년까지 검찰 조사를 받던 중 자살한 피

의자는 108명이다(2018. 4. 19.자 이데일리 참조).

99) 2018. 6. 21.자 조선일보 참조.

100) 2018. 6. 21.자 경향신문; 2018. 6. 22.자 조선일보 참조.

101) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

102) 同旨 2018. 6. 22.자 조선일보.

103) 2018. 6. 21.자 조선일보 참조.

104) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

105) 2018. 6. 21.자 한겨레신문 참조.

106) 2018. 6. 22.자 조선일보 참조.

107) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.

108) 2018. 6. 21.자 연합뉴스 참조.

109) 2018. 6. 21.자 경향신문 참조.